作业帮沿海居民非法捕捞现象建议书
来源：学生作业帮 编辑：作业帮 分类：政治作业 时间：2024/05/05 19:54:20
沿海居民非法捕捞现象建议书
500字
500字
捕捞渔民转产转业是当前渔村的难点、重点问题,在当前形势下,对渔民增收、渔业升级有着重要意义,直接关系到渔区社会主义新农村建设.这项工作已经开展4年,取得了一定的成效,但是也面临许多困难.为此,我们做了一次调研.
一、宁波市海洋捕捞业发展情况
改革开放二十年来,我市的海洋渔业经济得到了迅速发展.而海洋捕捞在我市海洋渔业中具有举足轻重的地位,“八五”期间海洋捕捞渔船以年均23．4％的速度递增,海洋捕捞产量占到全市水产品总产量的70％左右.“九五”期间海洋捕捞产量占到全市水产品总产量的76％左右.“十五”期间,国家虽实行捕捞零增长和渔船“双控”制度,推行渔业产业结构调整,鼓励发展养殖业,但海洋捕捞产量仍占到水产品总产量的60％左右.2005年,我市共有海洋捕捞渔船6974艘,总吨位35．14万吨,总功率67．26万千瓦,其中大马力渔船2087艘,总吨位27．05万吨,总功率50．4万千瓦.海洋捕捞总产量达到56．79万吨.近年来,随着海洋环境污染加剧,捕捞强度不断加大,渔业资源日益衰退,渔业成本不断增加,渔业形势日益严峻.中日和中韩渔业协定的生效实施,使我市原在大、小黑山,济州岛等传统渔场作业的85％的捕捞渔船被迫退出,给我市的海洋渔业生产造成较大的影响.大批渔船转入近海渔场生产,加剧了东海渔业资源的过度利用,“船多海小”、“船多鱼少”的矛盾更加突出.面对海洋捕捞业的严峻形势,2002年全国沿海捕捞渔民转产转业工作会议在湛江召开,标志着全国捕捞渔民转产转业工作从此开始.之后,我市根据国家财政部、农业部和浙江省财政厅、渔业局文件精神,积极引导帮助捕捞渔民从海洋捕捞向其他相关行业转移,寻找新的发展空间,开拓新的发展领域.
（一）实行捕捞作业结构调整,实现渔业生产多元化
为推进捕捞作业结构多元化发展,我市采取一系列措施,引进新作业,改造老渔具,引导渔民合理保护和利用近海渔业资源.并根据海洋资源的变化不断调整作业方式,近海捕捞着力削减拖网作业,发展网板单拖、拖虾和围、流、刺、钓作业,拓展深水流网作业,使全市海洋捕捞生产保持基本稳定.同时,积极发展海上运销业,扩大海上运销队伍,既提高了捕捞产品的质量、增加了渔民收入,又使海洋捕捞渔船向海上运销转化,分流捕捞劳力,减轻捕捞强度.2003—2004年我市发展各类洋地运销渔船60余艘,捕捞转产渔民从业达1000多人.
（二）稳步发展远洋渔业,实现渔场战略性转移
为探索远洋渔业的发展路子,我市着力培植有实力的远洋渔业公司.“十五”期间新建了宁波联合远洋渔业公司和宁波太平洋远洋渔业公司,使我市远洋渔业企业增加到6家.巩固扩大西北太平洋鱿钓作业渔场范围和规模,开发秘鲁鱿鱼资源、阿根廷鱿钓和乌拉圭拖网作业.并通过国家扶持、政府补助、企业筹资等多种办法,努力发展大中型鱿钓船和金枪鱼钓船,进一步强化管理,加快发展,走运输、加工、贸易一体化的发展路子,全面提高远洋渔业的规模和经济效益.2005年全市6家远洋渔业公司实施了北太鱿钓、秘鲁鱿钓、阿根廷鱿钓和乌拉圭拖网4个项目,投入生产渔船41艘.2005年全市实现远洋渔业总产量26835吨、产值14025万元.
（三）引导捕捞渔民发展养殖,拓展转产转业空间
海水养殖是我市渔（农）民增收的基础产业,也是捕捞渔民转产转业新的发展空间.鼓励捕捞渔民积极投身海水养殖业,这是解决捕捞业结构调整后“人往哪里去,钱从哪里来”问题的有效举措.为此,我市进一步加大养殖结构调整的力度,在养殖面积的拓展、养殖品种的改良、养殖效益的提高上加强突破,为捕捞渔民弃捕从养走出一条路子.近年来,渔山网箱养殖、活鳗暂养、南美白对虾反季节养殖以及工厂化养殖在象山的成功实施,吸引了近千名渔民从捕捞转向了养殖业.2001年象山渔山村老大柯卫楚等六兄弟姐妹,在当地有关部门的支持帮助下,卖掉了渔船,成立了渔山岛柯氏海洋开发有限公司,主要从事海水网箱鱼类养殖,该公司不但积极拓展抗风浪网箱养殖,而且开始向休闲渔业发展.几年来该公司网箱养殖已获得了成功,也成为了当地捕捞渔民转产转业的一个典型.
（四）大力发展休闲观赏渔业,切实增加渔民收入
大力开发休闲渔业是提高渔业整体效益,解决捕捞渔民转产转业的一条重要渠道,也是今后我市渔业多元化发展的方向之一.我市根据现有渔业优势,以点带面,制订规划,充分利用我市滨海旅游景点特色,在象山松兰山、皇城沙滩、南韭山自然保护区,以及石浦中国水产城,逐渐形成了一条以“洗海浴、钓海鱼、吃海鲜、观海景、买海货”为特色的旅游热线,在休闲渔业开发上走出一条新路.目前,全市休闲渔业基地已发展到近100家,其中规模较大的有42家,总投资达到1．72亿元,涉渔经营面积内陆池塘1210公顷、水面平台约2．25万平方米.据统计,2005年全市休闲渔业总产值达到9021．6万元,增加值3006．68万元,分别比上年增长48．3％和84．9％,接待游客人数约60万人次.休闲渔业已成为渔业经济新的增长点.
二、宁波市实施捕捞渔民转产转业的基本做法
经过四年的贯彻实施,我市海洋捕捞渔民减船转产工作取得了一定成绩.2002—2005年,我市共拆解报废渔船781艘,减少功率36481．25千瓦,转产转业人数2645人,下拨减船补助资金1956．85万元.其中享受国家报废政策补助的渔船360艘,下拨国家补助资金1554．75万元；享受宁波市报废政策补助的渔船421艘,下拨市级补助资金及拆解工作经费402．1万元,促进了报废渔船拆解工作的顺利实施.
为了保证我市海洋捕捞渔民转产转业工作的顺利实施,我市以渔民转产转业为重点,以增强发展后劲为出发点,深入渔区进行调研,与广大渔民进行面对面的座谈,认真分析海洋捕捞业的严峻形势和存在的问题,积极探索渔民转产转业路子.
（一）运用政策扶持手段,激励捕捞渔民报废拆解渔船
“九五”期间,市委、市政府先后出台了《关于加快宁波市海洋经济发展的若干意见》等一系列政策性文件,加大了对海洋与渔业的政策扶持力度.2002年全市海洋渔业与海洋管理工作会议召开后,海洋与渔业专项扶持资金从原来的每年1000万元提高到每年2000万元,各县（市）、区也先后出台了引导和扶持渔业产业结构调整的政策.捕捞重点县还专门制定了渔船报废补助政策,这些对启动渔民转产转业工程起到了重要作用.一批渔民在政策的引导下弃捕转产,发展养殖、加工和休闲渔业,大大促进了渔业结构的调整.
（二）落实渔业发展项目,带动捕捞渔民多渠道转产转业
在实施捕捞渔民转产转业的过程中,我市既抓捕捞渔船报废拆解工作,又抓渔民转产转业项目的实施,对既有发展前途又符合政策调整的项目,给予重点扶持.根据市财政局出台的文件精神,我市转产转业项目资金主要用于补助能吸纳一定数量的转产捕捞渔民、有利于改善渔业生态环境、带动渔区经济发展的水产养殖、水产品加工、水产市场、休闲渔业等.按照市场机制运作原理,对每个上报项目的市场前景和经济效益进行科学、合理的评估、预测,认真制订项目的可行性报告和项目建议书.2002年,水产品加工废弃物再利用项目和宁海县群英塘万亩水产健康养殖园区建设项目分别获得农业部转产转业项目补助资金200万元和60万元.水产品加工废弃物再利用项目建成后,年生产海带粉能力达5000吨,并吸纳了部分转产渔民就业.宁海县群英塘万亩水产健康养殖园区建设项目的万亩虾塘建设完工投入生产,对由捕捞转产为养殖的渔民在同等招标价格的前提下给予优先安排,共吸纳转产转业渔民150人.
（三）举办职业技能培训,引导捕捞渔民拓展就业门路
根据我市实际情况,2003年度对全市14个渔业乡镇、90个渔业村的转产转业渔民推出了包括旅游,餐饮,海、淡水养殖等9个职业培训项目,共举办各类技术培训班6期,培训转产转业渔民522人,如期完成了部（局）要求的培训计划.2004年度举办养殖系列技术培训班5期,培训转产转业渔民516人.我市转产转业渔民培训项目对提高渔民职业技能、促进渔民“双转”起到了积极作用.
三、宁波市捕捞渔民转产转业面临的困难与问题
根据目前渔区现状、区域条件、渔民自身能力状况和国家政策,我市海洋捕捞渔民转产转业工作中主要存在以下四个问题：
（一）渔民思想保守,转产转业意愿不强
大多数渔民祖辈以来一直从事海洋捕捞生产,靠海吃饭的观念根深蒂固,在短时期内很难跳出捕捞业.过去搞捕捞赚钱快、收入高,渔民心中形成了一种“内行生意不可丢,外行生意不可做”的守旧意识,有相当一部分渔民对退出捕捞后就业的出路问题,思想上存在种种顾虑,认为现在下岗人员多,农民进城多,捕捞渔民转产后就业岗位很难找；有的还抱着计划经济时期的旧观念,希望被政府领着走、扶着干；也有相当一部分渔民既看到了海洋资源严重衰退的一面,又存侥幸心理,存在期望别人退出捕捞领域,把生产空间留给自己的想法.同时,由于目前捕捞业仍有微利可图,特别是掌握生产经营技能的船老大,他们一人多股,收入较稳,就不肯放弃主业去找其他行业.所以,目前捕捞渔民对转产转业的意愿普遍不强.
（二）渔民投资过大,转产转业资金紧缺
渔业结构调整、渔民转产转业必须要有资金作为后盾,据捕捞作业调整投资情况来看,发展灯围作业每条船需投资15万元、深水围网需35万元、深水流网需15万元、蟹笼作业需40万—60万元.从渔民转业投资情况来看,一个渔民搞水产养殖需投资几十万元,从事二、三产业也需投资十万至几十万元.而渔业结构调整如发展远洋渔业、水产品加工等投资量更大.近几年,为了发展再生产,多数捕捞渔民都把收入连同家庭积蓄投入到渔船更新改造和设备、网具添置上.据初步统计,上世纪90年代以来,渔民在渔船更新改造等方面共投入资金约20多亿元.随着近两年捕捞生产持续滑坡,渔船单位效益下降,大部分渔民均负债经营,已拿不出资金用于转产转业.而且,目前需要转产转业的大多是生产效益低下、负债较重的中小型渔船,这部分渔船由于旧债未偿,要想新借生产资金更加困难,面对调整渔业结构、转产转业是心有余而力不足.
（三）渔民文化素质偏低,转产转业空间狭窄
渔民大多文化程度低,除海上作业外,技术素质相对较差,属弱势群体,难以寻求和适应新产业、新工作.同时,目前能够适应渔民就业的项目少,除海水养殖可利用少量浅海外,围塘、滩涂多属农、盐民或企业经营,并且少数海岛渔村地处偏僻,交通不便,信息闭塞,经济、社会、人文环境条件相对较差,加之海岛城镇化水平低,二、三产业发展滞后,就业岗位有限,渔民要想跳出渔业,转产转业的空间非常狭窄,能进入发挥渔民优势的产业难度很大.渔船裁减,渔业劳力的分流转移必将成为今后一段时期渔业工作的重点和难点.
（四）政策不够完善,转产转业效果较难体现
目前,省市县已出台的关于渔民转产转业从事养殖的政策力度比较大,但对转产搞远洋渔业、渔运业及其他行业缺乏相应的政策措施,对淘汰报废、转产转业渔船的补助标准偏低,吸引力不大.例如,近100吨位、185马力以上一般木质渔船,当时购置价一般为50万—60万元,而现行省、市、区报废转产补助仅5万—6万元,只有实际船价的10％左右,并且申报补助为一年一次,须经几个部门联合会审,手续较烦.况且国家实施的渔船“双控”制度并未真正落实,渔船盲目扩张的势头尚未真正得到遏制,非法买卖和违规更新改造渔船的事件时有发生,加上渔政对非法捕捞渔船执法不严,个别地方甚至出现了减小船增大船的现象.此外,外来非渔劳力下海捕捞对渔民“双转”工作带来很大冲击.这些都使转产转业的效果大打折扣.
四、关于宁波市捕捞渔民转产转业的对策及建议
海洋捕捞渔民转产转业政策实行四年来,我市各级渔业行政管理部门投入了大量的时间和精力,国家花费了大笔资金,但效果却不是很理想.随着渔民“双转”工作的不断深入,深层次的矛盾日益显现,“双转”的难度越来越大.为继续稳妥地推进渔民“双转”工作,特提出了以下对策措施与建议：
（一）建立渔业公共政策的监测、评价和调整机制
一项政策从出台到执行一般要历时好几年,这样容易使得政策制定时的客观条件和背景情况与执行阶段有很大差异,加上政策制定者本身也有知识和能力的局限性,以及所掌握信息的不完备性,使得出台的政策难免有不完善之处.因此,任何一项制度或者政策措施的出台都不应该是一劳永逸,而是需要随着环境和条件的改变适时作出调整.如果不顾客观条件的变化一直实行下去,那么政策实施就达不到预期的目标,甚至有可能比政策出台前的情况还要糟糕.我市从2002年开始实行海洋捕捞渔民转产转业政策以来,至今已有四个年头,在实际执行中,该政策和捕捞渔业管理相关的规定和措施暴露出许多问题,如减小船增大船现象、“双转”渔民回流、渔船“双控”实际未控、非渔劳力下海、渔政执法不严等问题,这其中有的是新问题,有的是老问题.这就需要渔业行政主管部门反思政策设计时本身是否存在缺陷,现行的一些渔业法规措施是否与该项政策有相悖的地方.为此建议建立渔业公共政策的监测、评价和调整机制,对政策执行情况进行跟踪监测、分析和评价,并及时采取纠错或纠偏措施,确保政策目标的实现.
（二）控制新增渔船和马力指标
转产转业政策是通过减船减人,从而降低捕捞强度,实现海洋渔业资源的可持续利用.每年我市有一批渔船报废拆解、马力指标作废,随之一批渔民双转.因此,在引导捕捞渔民转产转业的同时,控制新增渔船和新增马力指标成了巩固转产转业效果的关键所在.为此建议,一是政府部门严控渔船源头,坚决制止新造渔船,对多余的马力指标采取政府收购,杜绝减小船增大船现象,吸取以往渔船管理的经验教训,防止“三无”渔船“非法—合法—非法—合法”怪圈的重演.二是针对当前出现的船主钻渔船“双控”制度的空子,擅自提高主机功率指标的现象,开展渔船主机功率防伪技术的科研攻关,设立唯一的识别码,杜绝大机小标现象.
（三）拓宽渔民就业渠道
渔民转产转业最大的困难就是缺乏新的就业门路,因此,必须广开门路,拓宽就业途径.坚持从渔区实际出发,因地制宜,面向市场,充分发挥渔民熟练海上劳动技能和生活习性的特长,着重围绕开发海洋、海域、海景、海滩、海涂等,做好“海”字文章,拓展各种经营内容；同时,加快渔区城镇化建设,渔民迁居城镇购房、子女读书、就业等应享受城镇居民同等待遇,以发挥产业融合和城乡一体化的优势,给渔民创造更多的就业机会.同时,认真抓好对转产转业渔民的专业技能培训,提高渔民从事就业的技术素质.
（四）提高报废渔船的补助资金
现行渔船报废的补助标准仅考虑了渔船购置的评估价格,这样的补助标准计算不合理.渔船是捕捞渔民赖以谋生的工具,补偿金应该考虑放弃该渔船的机会成本.打个比方,如果某个渔民的一艘渔船报废拆解后,该渔船报废的评估现行价为5000元,那么该渔民因此每年将减少使用该渔船而带给他一笔稳定的收益,若该渔民现在40岁,每年捕捞收入1万元,捕捞渔民以50岁作为退休年龄,应该给他的补偿金是10．5万元,而不是5000元.在现行的报废补助标准下,劣质破旧渔船报废占到了绝大多数.作为理性经济人的渔民,自然会追求自身利益的最大化,加上子女教育、医疗、养老等生存压力,如果每年从渔船上获得的收益大于从事其他行业得到的收益,那么他是不会放弃捕鱼去从事其他行业的.建议提高渔民转产转业补助标准,改变报废补助金一次性发放的方式,将转产补助金作为养老金的一部分,同时,对渔民“双转”后的流向予以跟踪,制止“双转”渔民重新回流到捕捞业.
（五）建立渔民社会保障制度
近几年来,由于受内外部各种因素影响,渔民失海问题越来越严重,海洋捕捞效益日益下降,渔民收入减少,捕捞渔民转产转业也是不得已的事情,渔民失海问题越来越严重.2004年国家出台了对失土农民建立养老保障的指导性意见,各地纷纷采取优惠政策为失土农民建立了养老保障.其实渔民失海或失船不亚于农民失土,目前,我国为农民减免了农业税,增加了农民收入,但渔民仍在缴纳资源费,在柴油价格不断上涨、渔业效益继续下滑的情况下,我市渔民收入增幅逐年递减,近两年仅维持在2．6％,与农民收入以两位数递增的幅度相比,两者的差距在逐年拉大.为此,建议省里出台渔民养老保障的指导性意见,根据各地财力制定不同的享受待遇,实施渔民养老保险先试点或先为“双转”渔民建立养老保险.养老资金的来源可以从五种渠道筹集：一是渔业资源增殖费,二是转产转业补助金,三是财政补助一部分,四是渔民自己出一部分,五是从海域使用金中提取一部分作为渔民养老基金,这也是“取之于渔、用之于渔”原则的体现.以后逐步为所有专业渔民建立养老保险,从而彻底消除转产渔民的后顾之忧和不安定因素,维护渔区社会的稳定,促进海洋渔业的健康发展.
一、宁波市海洋捕捞业发展情况
改革开放二十年来,我市的海洋渔业经济得到了迅速发展.而海洋捕捞在我市海洋渔业中具有举足轻重的地位,“八五”期间海洋捕捞渔船以年均23．4％的速度递增,海洋捕捞产量占到全市水产品总产量的70％左右.“九五”期间海洋捕捞产量占到全市水产品总产量的76％左右.“十五”期间,国家虽实行捕捞零增长和渔船“双控”制度,推行渔业产业结构调整,鼓励发展养殖业,但海洋捕捞产量仍占到水产品总产量的60％左右.2005年,我市共有海洋捕捞渔船6974艘,总吨位35．14万吨,总功率67．26万千瓦,其中大马力渔船2087艘,总吨位27．05万吨,总功率50．4万千瓦.海洋捕捞总产量达到56．79万吨.近年来,随着海洋环境污染加剧,捕捞强度不断加大,渔业资源日益衰退,渔业成本不断增加,渔业形势日益严峻.中日和中韩渔业协定的生效实施,使我市原在大、小黑山,济州岛等传统渔场作业的85％的捕捞渔船被迫退出,给我市的海洋渔业生产造成较大的影响.大批渔船转入近海渔场生产,加剧了东海渔业资源的过度利用,“船多海小”、“船多鱼少”的矛盾更加突出.面对海洋捕捞业的严峻形势,2002年全国沿海捕捞渔民转产转业工作会议在湛江召开,标志着全国捕捞渔民转产转业工作从此开始.之后,我市根据国家财政部、农业部和浙江省财政厅、渔业局文件精神,积极引导帮助捕捞渔民从海洋捕捞向其他相关行业转移,寻找新的发展空间,开拓新的发展领域.
（一）实行捕捞作业结构调整,实现渔业生产多元化
为推进捕捞作业结构多元化发展,我市采取一系列措施,引进新作业,改造老渔具,引导渔民合理保护和利用近海渔业资源.并根据海洋资源的变化不断调整作业方式,近海捕捞着力削减拖网作业,发展网板单拖、拖虾和围、流、刺、钓作业,拓展深水流网作业,使全市海洋捕捞生产保持基本稳定.同时,积极发展海上运销业,扩大海上运销队伍,既提高了捕捞产品的质量、增加了渔民收入,又使海洋捕捞渔船向海上运销转化,分流捕捞劳力,减轻捕捞强度.2003—2004年我市发展各类洋地运销渔船60余艘,捕捞转产渔民从业达1000多人.
（二）稳步发展远洋渔业,实现渔场战略性转移
为探索远洋渔业的发展路子,我市着力培植有实力的远洋渔业公司.“十五”期间新建了宁波联合远洋渔业公司和宁波太平洋远洋渔业公司,使我市远洋渔业企业增加到6家.巩固扩大西北太平洋鱿钓作业渔场范围和规模,开发秘鲁鱿鱼资源、阿根廷鱿钓和乌拉圭拖网作业.并通过国家扶持、政府补助、企业筹资等多种办法,努力发展大中型鱿钓船和金枪鱼钓船,进一步强化管理,加快发展,走运输、加工、贸易一体化的发展路子,全面提高远洋渔业的规模和经济效益.2005年全市6家远洋渔业公司实施了北太鱿钓、秘鲁鱿钓、阿根廷鱿钓和乌拉圭拖网4个项目,投入生产渔船41艘.2005年全市实现远洋渔业总产量26835吨、产值14025万元.
（三）引导捕捞渔民发展养殖,拓展转产转业空间
海水养殖是我市渔（农）民增收的基础产业,也是捕捞渔民转产转业新的发展空间.鼓励捕捞渔民积极投身海水养殖业,这是解决捕捞业结构调整后“人往哪里去,钱从哪里来”问题的有效举措.为此,我市进一步加大养殖结构调整的力度,在养殖面积的拓展、养殖品种的改良、养殖效益的提高上加强突破,为捕捞渔民弃捕从养走出一条路子.近年来,渔山网箱养殖、活鳗暂养、南美白对虾反季节养殖以及工厂化养殖在象山的成功实施,吸引了近千名渔民从捕捞转向了养殖业.2001年象山渔山村老大柯卫楚等六兄弟姐妹,在当地有关部门的支持帮助下,卖掉了渔船,成立了渔山岛柯氏海洋开发有限公司,主要从事海水网箱鱼类养殖,该公司不但积极拓展抗风浪网箱养殖,而且开始向休闲渔业发展.几年来该公司网箱养殖已获得了成功,也成为了当地捕捞渔民转产转业的一个典型.
（四）大力发展休闲观赏渔业,切实增加渔民收入
大力开发休闲渔业是提高渔业整体效益,解决捕捞渔民转产转业的一条重要渠道,也是今后我市渔业多元化发展的方向之一.我市根据现有渔业优势,以点带面,制订规划,充分利用我市滨海旅游景点特色,在象山松兰山、皇城沙滩、南韭山自然保护区,以及石浦中国水产城,逐渐形成了一条以“洗海浴、钓海鱼、吃海鲜、观海景、买海货”为特色的旅游热线,在休闲渔业开发上走出一条新路.目前,全市休闲渔业基地已发展到近100家,其中规模较大的有42家,总投资达到1．72亿元,涉渔经营面积内陆池塘1210公顷、水面平台约2．25万平方米.据统计,2005年全市休闲渔业总产值达到9021．6万元,增加值3006．68万元,分别比上年增长48．3％和84．9％,接待游客人数约60万人次.休闲渔业已成为渔业经济新的增长点.
二、宁波市实施捕捞渔民转产转业的基本做法
经过四年的贯彻实施,我市海洋捕捞渔民减船转产工作取得了一定成绩.2002—2005年,我市共拆解报废渔船781艘,减少功率36481．25千瓦,转产转业人数2645人,下拨减船补助资金1956．85万元.其中享受国家报废政策补助的渔船360艘,下拨国家补助资金1554．75万元；享受宁波市报废政策补助的渔船421艘,下拨市级补助资金及拆解工作经费402．1万元,促进了报废渔船拆解工作的顺利实施.
为了保证我市海洋捕捞渔民转产转业工作的顺利实施,我市以渔民转产转业为重点,以增强发展后劲为出发点,深入渔区进行调研,与广大渔民进行面对面的座谈,认真分析海洋捕捞业的严峻形势和存在的问题,积极探索渔民转产转业路子.
（一）运用政策扶持手段,激励捕捞渔民报废拆解渔船
“九五”期间,市委、市政府先后出台了《关于加快宁波市海洋经济发展的若干意见》等一系列政策性文件,加大了对海洋与渔业的政策扶持力度.2002年全市海洋渔业与海洋管理工作会议召开后,海洋与渔业专项扶持资金从原来的每年1000万元提高到每年2000万元,各县（市）、区也先后出台了引导和扶持渔业产业结构调整的政策.捕捞重点县还专门制定了渔船报废补助政策,这些对启动渔民转产转业工程起到了重要作用.一批渔民在政策的引导下弃捕转产,发展养殖、加工和休闲渔业,大大促进了渔业结构的调整.
（二）落实渔业发展项目,带动捕捞渔民多渠道转产转业
在实施捕捞渔民转产转业的过程中,我市既抓捕捞渔船报废拆解工作,又抓渔民转产转业项目的实施,对既有发展前途又符合政策调整的项目,给予重点扶持.根据市财政局出台的文件精神,我市转产转业项目资金主要用于补助能吸纳一定数量的转产捕捞渔民、有利于改善渔业生态环境、带动渔区经济发展的水产养殖、水产品加工、水产市场、休闲渔业等.按照市场机制运作原理,对每个上报项目的市场前景和经济效益进行科学、合理的评估、预测,认真制订项目的可行性报告和项目建议书.2002年,水产品加工废弃物再利用项目和宁海县群英塘万亩水产健康养殖园区建设项目分别获得农业部转产转业项目补助资金200万元和60万元.水产品加工废弃物再利用项目建成后,年生产海带粉能力达5000吨,并吸纳了部分转产渔民就业.宁海县群英塘万亩水产健康养殖园区建设项目的万亩虾塘建设完工投入生产,对由捕捞转产为养殖的渔民在同等招标价格的前提下给予优先安排,共吸纳转产转业渔民150人.
（三）举办职业技能培训,引导捕捞渔民拓展就业门路
根据我市实际情况,2003年度对全市14个渔业乡镇、90个渔业村的转产转业渔民推出了包括旅游,餐饮,海、淡水养殖等9个职业培训项目,共举办各类技术培训班6期,培训转产转业渔民522人,如期完成了部（局）要求的培训计划.2004年度举办养殖系列技术培训班5期,培训转产转业渔民516人.我市转产转业渔民培训项目对提高渔民职业技能、促进渔民“双转”起到了积极作用.
三、宁波市捕捞渔民转产转业面临的困难与问题
根据目前渔区现状、区域条件、渔民自身能力状况和国家政策,我市海洋捕捞渔民转产转业工作中主要存在以下四个问题：
（一）渔民思想保守,转产转业意愿不强
大多数渔民祖辈以来一直从事海洋捕捞生产,靠海吃饭的观念根深蒂固,在短时期内很难跳出捕捞业.过去搞捕捞赚钱快、收入高,渔民心中形成了一种“内行生意不可丢,外行生意不可做”的守旧意识,有相当一部分渔民对退出捕捞后就业的出路问题,思想上存在种种顾虑,认为现在下岗人员多,农民进城多,捕捞渔民转产后就业岗位很难找；有的还抱着计划经济时期的旧观念,希望被政府领着走、扶着干；也有相当一部分渔民既看到了海洋资源严重衰退的一面,又存侥幸心理,存在期望别人退出捕捞领域,把生产空间留给自己的想法.同时,由于目前捕捞业仍有微利可图,特别是掌握生产经营技能的船老大,他们一人多股,收入较稳,就不肯放弃主业去找其他行业.所以,目前捕捞渔民对转产转业的意愿普遍不强.
（二）渔民投资过大,转产转业资金紧缺
渔业结构调整、渔民转产转业必须要有资金作为后盾,据捕捞作业调整投资情况来看,发展灯围作业每条船需投资15万元、深水围网需35万元、深水流网需15万元、蟹笼作业需40万—60万元.从渔民转业投资情况来看,一个渔民搞水产养殖需投资几十万元,从事二、三产业也需投资十万至几十万元.而渔业结构调整如发展远洋渔业、水产品加工等投资量更大.近几年,为了发展再生产,多数捕捞渔民都把收入连同家庭积蓄投入到渔船更新改造和设备、网具添置上.据初步统计,上世纪90年代以来,渔民在渔船更新改造等方面共投入资金约20多亿元.随着近两年捕捞生产持续滑坡,渔船单位效益下降,大部分渔民均负债经营,已拿不出资金用于转产转业.而且,目前需要转产转业的大多是生产效益低下、负债较重的中小型渔船,这部分渔船由于旧债未偿,要想新借生产资金更加困难,面对调整渔业结构、转产转业是心有余而力不足.
（三）渔民文化素质偏低,转产转业空间狭窄
渔民大多文化程度低,除海上作业外,技术素质相对较差,属弱势群体,难以寻求和适应新产业、新工作.同时,目前能够适应渔民就业的项目少,除海水养殖可利用少量浅海外,围塘、滩涂多属农、盐民或企业经营,并且少数海岛渔村地处偏僻,交通不便,信息闭塞,经济、社会、人文环境条件相对较差,加之海岛城镇化水平低,二、三产业发展滞后,就业岗位有限,渔民要想跳出渔业,转产转业的空间非常狭窄,能进入发挥渔民优势的产业难度很大.渔船裁减,渔业劳力的分流转移必将成为今后一段时期渔业工作的重点和难点.
（四）政策不够完善,转产转业效果较难体现
目前,省市县已出台的关于渔民转产转业从事养殖的政策力度比较大,但对转产搞远洋渔业、渔运业及其他行业缺乏相应的政策措施,对淘汰报废、转产转业渔船的补助标准偏低,吸引力不大.例如,近100吨位、185马力以上一般木质渔船,当时购置价一般为50万—60万元,而现行省、市、区报废转产补助仅5万—6万元,只有实际船价的10％左右,并且申报补助为一年一次,须经几个部门联合会审,手续较烦.况且国家实施的渔船“双控”制度并未真正落实,渔船盲目扩张的势头尚未真正得到遏制,非法买卖和违规更新改造渔船的事件时有发生,加上渔政对非法捕捞渔船执法不严,个别地方甚至出现了减小船增大船的现象.此外,外来非渔劳力下海捕捞对渔民“双转”工作带来很大冲击.这些都使转产转业的效果大打折扣.
四、关于宁波市捕捞渔民转产转业的对策及建议
海洋捕捞渔民转产转业政策实行四年来,我市各级渔业行政管理部门投入了大量的时间和精力,国家花费了大笔资金,但效果却不是很理想.随着渔民“双转”工作的不断深入,深层次的矛盾日益显现,“双转”的难度越来越大.为继续稳妥地推进渔民“双转”工作,特提出了以下对策措施与建议：
（一）建立渔业公共政策的监测、评价和调整机制
一项政策从出台到执行一般要历时好几年,这样容易使得政策制定时的客观条件和背景情况与执行阶段有很大差异,加上政策制定者本身也有知识和能力的局限性,以及所掌握信息的不完备性,使得出台的政策难免有不完善之处.因此,任何一项制度或者政策措施的出台都不应该是一劳永逸,而是需要随着环境和条件的改变适时作出调整.如果不顾客观条件的变化一直实行下去,那么政策实施就达不到预期的目标,甚至有可能比政策出台前的情况还要糟糕.我市从2002年开始实行海洋捕捞渔民转产转业政策以来,至今已有四个年头,在实际执行中,该政策和捕捞渔业管理相关的规定和措施暴露出许多问题,如减小船增大船现象、“双转”渔民回流、渔船“双控”实际未控、非渔劳力下海、渔政执法不严等问题,这其中有的是新问题,有的是老问题.这就需要渔业行政主管部门反思政策设计时本身是否存在缺陷,现行的一些渔业法规措施是否与该项政策有相悖的地方.为此建议建立渔业公共政策的监测、评价和调整机制,对政策执行情况进行跟踪监测、分析和评价,并及时采取纠错或纠偏措施,确保政策目标的实现.
（二）控制新增渔船和马力指标
转产转业政策是通过减船减人,从而降低捕捞强度,实现海洋渔业资源的可持续利用.每年我市有一批渔船报废拆解、马力指标作废,随之一批渔民双转.因此,在引导捕捞渔民转产转业的同时,控制新增渔船和新增马力指标成了巩固转产转业效果的关键所在.为此建议,一是政府部门严控渔船源头,坚决制止新造渔船,对多余的马力指标采取政府收购,杜绝减小船增大船现象,吸取以往渔船管理的经验教训,防止“三无”渔船“非法—合法—非法—合法”怪圈的重演.二是针对当前出现的船主钻渔船“双控”制度的空子,擅自提高主机功率指标的现象,开展渔船主机功率防伪技术的科研攻关,设立唯一的识别码,杜绝大机小标现象.
（三）拓宽渔民就业渠道
渔民转产转业最大的困难就是缺乏新的就业门路,因此,必须广开门路,拓宽就业途径.坚持从渔区实际出发,因地制宜,面向市场,充分发挥渔民熟练海上劳动技能和生活习性的特长,着重围绕开发海洋、海域、海景、海滩、海涂等,做好“海”字文章,拓展各种经营内容；同时,加快渔区城镇化建设,渔民迁居城镇购房、子女读书、就业等应享受城镇居民同等待遇,以发挥产业融合和城乡一体化的优势,给渔民创造更多的就业机会.同时,认真抓好对转产转业渔民的专业技能培训,提高渔民从事就业的技术素质.
（四）提高报废渔船的补助资金
现行渔船报废的补助标准仅考虑了渔船购置的评估价格,这样的补助标准计算不合理.渔船是捕捞渔民赖以谋生的工具,补偿金应该考虑放弃该渔船的机会成本.打个比方,如果某个渔民的一艘渔船报废拆解后,该渔船报废的评估现行价为5000元,那么该渔民因此每年将减少使用该渔船而带给他一笔稳定的收益,若该渔民现在40岁,每年捕捞收入1万元,捕捞渔民以50岁作为退休年龄,应该给他的补偿金是10．5万元,而不是5000元.在现行的报废补助标准下,劣质破旧渔船报废占到了绝大多数.作为理性经济人的渔民,自然会追求自身利益的最大化,加上子女教育、医疗、养老等生存压力,如果每年从渔船上获得的收益大于从事其他行业得到的收益,那么他是不会放弃捕鱼去从事其他行业的.建议提高渔民转产转业补助标准,改变报废补助金一次性发放的方式,将转产补助金作为养老金的一部分,同时,对渔民“双转”后的流向予以跟踪,制止“双转”渔民重新回流到捕捞业.
（五）建立渔民社会保障制度
近几年来,由于受内外部各种因素影响,渔民失海问题越来越严重,海洋捕捞效益日益下降,渔民收入减少,捕捞渔民转产转业也是不得已的事情,渔民失海问题越来越严重.2004年国家出台了对失土农民建立养老保障的指导性意见,各地纷纷采取优惠政策为失土农民建立了养老保障.其实渔民失海或失船不亚于农民失土,目前,我国为农民减免了农业税,增加了农民收入,但渔民仍在缴纳资源费,在柴油价格不断上涨、渔业效益继续下滑的情况下,我市渔民收入增幅逐年递减,近两年仅维持在2．6％,与农民收入以两位数递增的幅度相比,两者的差距在逐年拉大.为此,建议省里出台渔民养老保障的指导性意见,根据各地财力制定不同的享受待遇,实施渔民养老保险先试点或先为“双转”渔民建立养老保险.养老资金的来源可以从五种渠道筹集：一是渔业资源增殖费,二是转产转业补助金,三是财政补助一部分,四是渔民自己出一部分,五是从海域使用金中提取一部分作为渔民养老基金,这也是“取之于渔、用之于渔”原则的体现.以后逐步为所有专业渔民建立养老保险,从而彻底消除转产渔民的后顾之忧和不安定因素,维护渔区社会的稳定,促进海洋渔业的健康发展.