我国社会福利的现状、问题及改革措施

我国社会福利的现状、问题及改革措施

一、我国福利制度的界定及城乡居民福利的现状
历史上的社会福利,曾经与慈善事业和济贫服务同义.在20世纪以前,西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动,它为少数人提供服务；进入20世纪以后,社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化.这种变迁的标志在于：社会福利不再是局部的、有限的慈善活动,而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与实施不再单纯是民间的互助互济,而是由政府直接干预并承担责任；它的内容不再是满足国民因生存而需要的单纯的物质生活保障,而是增进了精神生活和个人全面发展的需要；它的理论不再是积德行善的教义或儒学思想,而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说.因此,尽管农业社会里也存在着个别的福利设施和福利服务,但社会福利成为一种制度安排,又确实是工业社会的产物,它的渊源早于社会保险,而形成却又晚于社会保险,它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段.
而在中国,传统的福利制度却与西方的大社会福利理论并不吻合,也与中国强调与就业相关联的现实福利制度存在着很大差距.因此它被看成是隶属于社会保障体系的重要的子系统.具体来说,我国的社会福利制度是建立在传统的计划经济体制的基础之上的,主要指国家和社会为增进与完善成员尤其是困难者的社会生活而实施的一项社会制度,旨在通过提供资金和服务,保证社会成员一定生活水平并尽可能提高他们的生活质量.因此它的内涵非常狭窄,通常与生活救济相提并论,特别是指与支持有特殊困难的群体有关的工作和服务.我国现行的福利制度是在计划经济体制下形成和发展的,主要由三个部分组成：一是以普通人群为服务对象的城镇职工集体福利,包括生活服务、文化娱乐和福利补贴,其提供者和管理者是企事业单位和机关,一部分来源于财政；二是以城镇无经济收入和无生活照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的特殊社会福利,包括生活供养、疾病康复和文化教育等,由各级政府提供和管理；三是农村的社会福利主要是面向孤寡老人、孤儿等特殊人群,即“五保户”,主要由集体筹资、管理,政府给予少量补贴,面向人群服务的为合作医疗,由个人缴一部分费用(在分配前已扣除),再由集体资助一部分.长期以来,无论那种形式内容的社会福利制度,其基本特征都是纯福利公益性的,由国家和企事业单位、农村集体组织统包统管,不进行成本核算,不讲求效率,所有制形式为单一的公有制.
二、我国城乡居民福利制度中存在的主要问题
随着我国改革的深入,传统的福利制度已经不能适应我国社会发展的需要,而社会进步对社会公平的追求及居民对社会化福利需求的持续增长,亦使各种社会福利成为现阶段建设有中国特色社会保障体系的重要内容.另一方面,人口老龄化,经济全球化和现代化也对我国社会福利制度提出了新的要求,需要不失时机地改造传统福利并促进城乡社会福利事业的健康发展.
我国传统的社会福利制度是在计划经济时代形成的、以城镇职工为核心的一套相互分割,封闭运行的福利制度,其间虽然经过了修补和变动,但是它的根基却丝毫未动,已经成为我国经济体制改革的桎梏.传统福利模式之所以能成为改革的对象,既是经济体制改革使其丧失了存在基础的结果,同时也是这种模式存在着制度性缺陷而又无法自我克服的结果.
从一般意义上讲,我国城乡居民福利制度存在的主要问题有：一是重城轻乡.计划体制下的社会福利城乡分割,城镇居民享有大头.城镇福利基本由国家保障.分散为财政价格补贴、单位供给、民政福利三块.农村福利由集体提供,主要体现对农村五保户的“五保”.90年代初期,城镇人均年社会保障费用为413元,农民年人均只有14元,相差近30倍.即便到1998年,占全国人口20%的城镇居民,占整个社会保障费用支出的80%,而80%的农民,仅占保障支出的11%.就福利项目支出而言,占全国人口约20%的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上,而75%以上的乡村居民财政性福利支出不足5%.二覆盖面窄.首先广义上的社会福利,要由2.6亿城镇人口享受.单位福利也主要由城镇人口所享受,少数效益好的乡镇企业提供进厂务者一定的福利.而狭义上的社会福利,覆盖面更窄.民政福利救济的主要对象是无劳动能力、无生活来、无法定赡养人和抚养人的城镇老龄人,简称（“三无人员”）,社会困难、60年代精减退职职工以及国家法定的一些特殊救济对象,每年城救济对象为60至80万人,临时救济为200万人次,仅占总人口的0.2%左右.
从制度层面上讲,它存在的问题主要有：
1.制度安排不公平,实施范围非常有限.一是传统福利只面向城镇居民,造成了城乡居民的不平等待遇；二是在城镇,有固定工作单位的职工及其家庭与没有固定工作单位或单位太小而无力建设集体福利的职工及其家庭之间,在福利权益及待遇方面的差距甚大,孤老残幼则仅能享受最低生活保障待遇；三是职业福利因有严格的身份限制,在干部与职工之间、国有单位职工与非国有单位职工之间乃至同一所有制类型单位之间,因经济能力的不同而事实上出现福利保障权益及待遇的差异,从而亦存在着非公平现象；四是一些具体项目的设置存在着非公平性,如传统教育福利主要面向高校而忽略了义务教育,上大学有助学金,而中小学教育则经费不足,致使“希望工程”有了有利的生成条件,等等.
2.制度结构的板块性.我国传统的社会福利制度是与计划经济相适应建立和发展起来的,它大体有三部分构成：即国家办福利,主管社会上的三无对象和优抚对象的社会福利；单位或企业的职业福利和家庭的福利保障.三者之间既缺乏协调性,又缺乏稳定性.在这种板块式的福利保障结构和福利体系中国家财政负担的费用只是很小的一部分,单位负担的却是很大部分（城市居民）.这种格局不仅导致了经费来源单一,福利设施低下,而且养成了城镇居民的畸形福利观念,进而是居民与企业之间形成了奇特的人身依附关系.
3．制度管理上的缺陷,没有统一的管理部门.民政、卫生、人事、劳动、工会、组织部门等各管一块,还涉及财政、税务、银行等部门,业务之间相互重叠或冲突,政策的连续性和稳定性差,部门之间相互扯皮,制订的标准五花八门,有的甚至相互矛盾,使执行者无所适从.因此,我国迫切需要建立一个综合管理社会福利的机构,协调有关部门工作；同时,要建立一个相对独立的社会福利事业机构负责福利基金的筹集、支付和管理.
综上可见,传统福利模式存在着严重的制度性缺陷,若不从根本上加以改造,便必然损害经济改革与整个社会的健康发展,同时也必然阻碍着中国的企业走向现代化、市场化.
三、我国城乡居民福利制度现存问题的解决对策
首先,在沿着前述发展道路推进传统福利改革进程中,国家可以通过改造政府福利、分化职业福利、完善福利制度的步骤来实现建立和发展新型社会福利制度的目标.
第一,改造政府福利.一方面,对政府举办的现有福利项目进行改造,使之与新型福利项目接轨.如保留残疾人福利项目,以原有的社会收养和相关福利待遇为基础设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目,将财政性补贴转化为社会津贴项目,将教育福利、住房福利纳入统一的社会福利体系等,以促使福利体系的转型；另一方面,打破封闭,将政府举办的各种福利设施向全社会开放,使之真正成为社会性的福利,以适应社会成员对福利的普遍性需求.如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人,从发展的角度出发,则应当作为老年人福利的一个组成部分面向需要进入养老院养老的所有老年人,等等.通过类似改造,政府举办的现行福利通过发展壮大即会逐渐转化为社会化的社会福利.
第二,分化职业福利.中国社会福利发展的最为艰难的一步,就是按照市场经济的要求和社会福利与职业福利的职能差异来分化传统的职业福利,使具有社会职能的一部分传统职业福利通过从企业或单位中剥离而复原为社会化福利,而让另一部分符合企业或单位发展战略的职业福利真正成为企业或单位内部激励机制的有机组成部分.为此,需要遵从市场经济的一般规律,将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资关系,剥离国有单位等的绝大多数福利设施或相关福利项目,由社会公益事业团体具体承办,使之成为社会化或社区型的福利设施和福利项目.这样,职工对福利方面的需求主要通过社会化或社区型的福利设施或项目得到解决,企业或单位举办的职业福利则构成补充.通过对传统职业福利的分化,将使社会福利与就业相分离,企业或机关办社会的传统弊端将从根本上得到根治,不仅能极大地推动国有企业的改革和机关事业单位的改革,而且将使市场经济所要求的通过劳动力市场合理配置劳动力资源的目标变成现实.
第三,完善整个福利制度.包括健全社会福利法制体系、重整福利资源、健全福利体系、完善运行机制等.如颁行《社会福利法》等；将财政性补贴逐步转变为面向城乡居民家庭的社会津贴；将教育福利重新界定并分类,强化义务教育（希望工程及各种以救助失学儿童为己任的慈善事业的存在,表明接受义务教育作为适龄儿童的法定权利并未落到实处）,进一步淡化高考教育与职业培训教育的福利色彩（但应当有对贫困大学生等的救助系统）；将住房福利从民政福利和企业或单位福利中抽出来变成独立的新项目加以发展,逐步形成住房公积金、公房贴租及住房补贴等多重结构的福利制度；大力促进社区服务的发展,等等,均是实现传统福利制度向新型社会福利制度转化的必要步骤.
同时需要指出的是,由于中国社会正处于一个特殊的社会经济综合转型时期,上述三个步骤又并非存在绝对的先后之分,而是在现有条件下可以有侧重地同时推进.换言之,国家对民政福利的改造、企业或用人单位福利事务的剥离和对相关福利制度的完善,均需要在现阶段考虑并拿出相应的政策措施加以推进；但就急切性、政府和社会的承受能力等而言,又很难实现并重发展,因此,目前的重点应当是尽快改造政府福利,稍后宜将社会福利与就业分离,在此基础上再对有关福利制度进行完善；在此,不排除一些发达地区在条件许可的情况下同时推进上述改革.
其次,制定并实施有效的发展对策是社会福利制度改革创新和健康发展的基本保证.就中国目前的现状而言,从传统模式的福利制度走向新型社会福利制度,尤其需要重视采取下列措施：
1、重视社会福利立法,推进社会福利的制度化建设.社会福利走向制度化,是社会文明发展进步的一个重要标志；通过相应的法律来规范福利的供给与需求,则是福利事业制度化的基本要求.然而,目前我国的社会福利立法不仅短缺,即使已有的法规或政策也存在着规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷.因此,在对传统的社会福利制度进行改革的同时,应当对已有的法律、法规、政策进行修订甚至改造,同时制订新的社会福利法,使社会福利法律系统化、专门化,这也是中国社会福利真正走向制度化、社会化和健康发展的基本条件.
2、加强政府的政策引导.一方面,要积极鼓励,支持帮助介于政府与居民之间非赢利性的社会中介组织和社会服务机构的生产与发育；另一方面,对于社会力量投资兴办的社会福利机构,在强调和确保其福利性和公益性的前提下,应允许其引入产业化的经营机制,做到自主经营,自负盈亏,使投资者获取相应的经营利益,以鼓励和引导人们参与公益事业.要采取切实有效的政策,鼓励社会力量和个人捐赠,赞助和参与社会福利事业,充分调动和利用各种社会福利资源；改变过去社会福利机构政府直接办、直接管理的情况.引导社会福利社会办；政府应致力于制订相关的法律法规政策,营造社会福利机构发展的环境.
3、增加政府的财政投入.我国对社会福利支出的比重只占财政总支出的1.54％（1997年）,远远低于发达国家的20％—30％的比重（美：28.82％）,这也决定了我国社会福利的低水平.因此要加大财政投入,一方面,对福利投入存量的结构进行调整,即让企业或事业单位内部原有的福利投入,通过税收或转移支付形式,部分地转化为社会化福利资金的来源；二是让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长,让全民都能享受经济增长的成果